Обобщение итогов проведения обязательной юридической экспертизы нормативных правовых актов

за период с 1 июля по 31 декабря 2022 года

Во исполнение пункта 3¹ Указа Президента Республики Беларусь от 30 декабря 2010 г. № 711 «О некоторых вопросах осуществления обязательной юридической экспертизы нормативных правовых актов» Министерством юстиции обобщены итоги проведения обязательной юридической экспертизы (далее – экспертиза) нормативных правовых актов Национального банка, Комитета государственного контроля, Управления делами Президента Республики Беларусь, Следственного комитета, Государственного комитета судебных экспертиз, Комитета государственной безопасности,  Национальной академии наук Беларуси, министерств, иных республиканских органов государственного управления, областных, Минского городского Советов депутатов, областных, Минского городского исполнительных комитетов (далее соответственно – ведомственные акты и нормотворческие органы) за период с 1 июля по 31 декабря 2022 года.

1. Отчетный период был отмечен значительной работой государственных органов по принятию и приведению ведомственных актов в соответствие с Законами Республики Беларусь от 14 января 2022 г. № 154-З «Об изменении Кодекса Республики Беларусь об образовании» (далее – Закон № 154-З), от 14 октября 2022 г. № 213-З «О лицензировании» (далее – Закон о лицензировании), от 19 апреля 2022 г. № 164-З «О платежных системах и платежных услугах», от 18 июля 2022 г. № 195-З «Об изменении кодексов» (предусматривал изложение в новой редакции Кодекса Республики Беларусь о земле).  

Кодекс об образовании является системообразующим документом в сфере образования и насчитывает значительное количество норм, предусматривающих наделение государственных органов различного уровня регулирования нормотворческими полномочиями. В связи с принятием Закона № 154-З в целях реализации положений Кодекса об образовании потребовалось принятие более 200 ведомственных актов.

При этом анализ массива ведомственных актов, разработанных в развитие норм Кодекса об образовании, свидетельствует о наличии потенциала в работе, связанной с сокращением количества принимаемых нормативных правовых актов, в том числе путем консолидации актов, регулирующих одни и те же общественные отношения.

Справочно.

Согласно части второй пункта 3 статьи 28 Закона Республики Беларусь от 17 июля 2018 г. № 130-З «О нормативных правовых актах» (далее – Закона о НПА) при подготовке нормативных правовых актов следует исключать множественность нормативных правовых актов по одному и тому же вопросу.

Предметом правового регулирования основной массы поступивших в указанный период на экспертизу ведомственных актов, принятых в целях реализации Закона о лицензировании, являлось определение порядка проведения оценки и (или) экспертизы соответствия возможностей соискателя лицензии долицензионным требованиям, лицензиата лицензионным требованиям (далее, соответственно, – оценка и экспертиза) (подпункт 1.2 пункта 1 статьи 12 Закона о лицензировании).

При определении нормотворческими органами порядка проведения оценки и экспертизы были выявлены следующие проблемные вопросы, ставшие причиной доработки или возврата ведомственных актов, а также вынесения отрицательного заключения:

1) регламентация вопросов, не относящихся к предмету правового регулирования соответствующего нормативного правового акта, то есть не относящихся к порядку проведения оценки, например:

предшествующих ей (порядок подготовки территориальными органами лицензирующего органа информации, которая учитывается при проведении оценки);

следующих за оценкой (порядок принятия лицензирующим органом решения по вопросам лицензирования).

Справочно.

В нормативный правовой акт включаются положения, соответствующие его предмету правового регулирования (часть вторая пункта 2 статьи 28 Закона о НПА);

2) регламентация порядка проведения экспертизы при отсутствии в Законе о лицензировании норм, предусматривающих возможность ее назначения применительно к конкретному лицензируемому виду деятельности;

Справочно.

Согласно подпункту 1.2 пункта 1 статьи 31 Закона о лицензировании экспертиза назначается лицензирующим органом в случаях, предусмотренных данным Законом.

3) отсутствие согласования проектов актов, регулирующих порядок проведения оценки и экспертизы, с Министерством экономики, необходимость которого обусловлена требованиями абзацев четвертого и пятого статьи 10 Закона о лицензировании.

Значительное количество законодательных актов, принятых в 2022 году, вступало в силу с 1 января 2023 г., что повлекло необходимость принятия к указанному сроку множества ведомственных актов в целях их реализации.

Такая ситуация привела к увеличению нагрузки на специалистов Министерства юстиции, осуществляющих экспертизу. Так, например, с 1 декабря 2022 г. по 31 декабря 2022 г. на экспертизу было представлено порядка 300 актов (большинство из которых – со вступлением в силу с 1 января 2023 г.).

Справочно.

2. Экспертиза в указанном периоде выявила необходимость акцентирования внимания нормотворческих органов на требованиях законодательства о защите персональных данных.

Так, частью первой пункта 3 статьи 4 Закона Республики Беларусь от 7 мая 2021 г. № 99-З «О защите персональных данных» (далее – Закон о защите персональных данных) установлено, что обработка персональных данных (включая сбор, хранение, использование, распространение) осуществляется с согласия субъекта персональных данных, за исключением случаев, предусмотренных данным Законом и иными законодательными актами.

Статьей 6 и пунктом 2 статьи 8 Закона о защите персональных данных предусмотрен ряд случаев, при которых согласие субъекта персональных данных на обработку персональных данных не требуется, в том числе при:

• оформлении трудовых (служебных) отношений, а также в процессе трудовой (служебной) деятельности субъекта персональных данных в случаях, предусмотренных законодательством;

• получении персональных данных оператором на основании договора, заключенного (заключаемого) с субъектом персональных данных, в целях совершения действий, установленных этим договором;

• обработке персональных данных, когда они указаны в документе, адресованном оператору и подписанном субъектом персональных данных, в соответствии с содержанием такого документа.

Особое внимание следует обращать на отсутствие необходимости истребования согласия на обработку персональных данных в случаях, когда обработка персональных данных является необходимой для выполнения обязанностей (полномочий), предусмотренных законодательными актами.

В связи с изложенным, учитывая правовое регулирование, содержащееся в Законе о защите персональных данных, отмечаем, что основания для регулирования на ведомственном уровне вопросов, связанных с получением согласия на обработку персональных данных, отсутствуют.

3. Отдельные ошибки, на которые обращалось внимание нормотворческих органов в предыдущих обобщениях, допускались и в отчетном периоде:

3.1.   сохраняет актуальность проблема включения в ведомственный акт положений, носящих рекомендательный характер.

В ряде случаев на экспертизу направлялись постановления республиканских органов государственного управления, решения областных исполнительных комитетов, в которых содержались положения рекомендательного характера.

Подобные положения не должны включаться в нормативный правовой акт, поскольку в силу статьи 1 Закона о НПА его содержание должны составлять общеобязательные правила поведения.

Одновременно обращаем внимание, что закрепление в законодательных актах и постановлениях Правительства Республики Беларусь компетенции на принятие рекомендаций, методических разъяснений, примерных положений и форм является излишним. Подобные документы могут быть подготовлены любым нормотворческим органом в силу наличия государственно-властных полномочий на реализацию государственной политики в подведомственной сфере;

3.2. анализ ряда поступивших на экспертизу нормативных правовых актов свидетельствует об отсутствии необходимого прогнозирования последствий закрепления нормотворческих полномочий в актах большей юридической силы, что в последующем приводит к проблемам, связанным с определением предмета правового регулирования.

В этой связи при работе над проектами актов большей юридической силы следует должным образом прорабатывать необходимость закрепления в них нормотворческих полномочий на ведомственное регулирование и круг общественных отношений, подлежащих регламентации;

3.3. системный характер в отчетный период имели ошибки, связанные с:

• принятием нормотворческими органами нормативных правовых актов при отсутствии необходимой специальной нормотворческой компетенции;

• преждевременностью принятия нормативного правового акта (до принятия, внесения изменений, признания утратившим силу актов большей юридической силы, в развитие которых принимаются соответствующие ведомственные нормативные правовые акты);

• применением в нормативном правовом акте ссылок на технические правовые акты, которые в силу законодательства о нормировании и стандартизации не являются обязательными, и, соответственно, не могут быть указаны в ведомственном нормативном правовом акте в качестве обязательного правила поведения.

4. В отчетный период Министерством юстиции была продолжена методологическая работа, нацеленная на повышение профессионального уровня специалистов нормотворческих органов по вопросам разработки ведомственных нормативных правовых актов. Так, в рамках указанной работы:

 25 августа 2022 г. проведен обучающий семинар для сотрудников Государственного комитета по имуществу, а также подчиненных ему организаций, принимающих участие в подготовке нормативных правовых актов;

в июне, августе и сентябре 2022 года проведены 2 цикла семинаров-практикумов (обучающих стажировок) для нормотворческих органов, подчиненных (подотчетных) Президенту Республики Беларусь, и республиканских органов государственного управления;

сотрудниками Министерства юстиции принято участие в семинарах для юридических служб районных исполнительных комитетов Гродненской, Брестской, Витебской и Могилевской областей по вопросам подготовки решений органов местного управления и самоуправления и проведения их экспертизы, а также в семинаре по отдельным аспектам подготовки и принятия решений Минским городским исполнительным комитетом и Минским городским Советом депутатов;

24 ноября 2022 г. проведен круглый стол по актуальным вопросам реализации органами местного управления и самоуправления нормотворческих полномочий для представителей органов местного управления и самоуправления.

Истекший отчетный период завершил первый годичный цикл взаимодействия Министерства юстиции и главных управлений юстиции областных исполнительных комитетов (на основании разработанного Министерством юстиции плана) по инвентаризации решений органов местного управления и самоуправления в отдельных сферах правового регулирования (предоставление мер социальной поддержки, распоряжение жилыми помещениями, находящимися в коммунальной собственности, делегирование полномочий (наделение полномочиями) государственным органам, иным организациям). По результатам указанной работы были выявлены решения, требующие со стороны нормотворческих органов принятия мер по приведению их в соответствие с законодательством. В этой связи отдельные решения были признаны утратившими силу, в ряд – внесены корректировки.   

Резюмируя вышеизложенное, в целях обеспечения надлежащего качества ведомственных нормативных правовых актов нормотворческим органам необходимо уделять повышенное внимание:

• прогнозированию последствий введения ведомственного регулирования при подготовке актов большей юридической силы.

• обеспечению подготовки ведомственных нормативных правовых актов в соответствии с предметом правового регулирования, определенным специальными нормотворческими полномочиями;

• осуществлению подготовки ведомственных нормативных правовых с учетом требований Закона о защите персональных данных;

• соблюдению сроков подготовки нормативных правовых актов, установленных в плановых документах, направленных на реализацию заключительных положений актов большей юридической силы.